भारत में शहरी स्थानीय निकाय: महत्व और चुनौतियाँ- बिंदुवार व्याख्या

हाल ही में, भारत के नियंत्रक और महालेखा परीक्षक (CAG) ने 18 राज्यों में शहरी स्थानीय निकायों (ULB) के संसाधनों और व्यय के बीच 42% का चिंताजनक अंतर दर्शाया है। CAG रिपोर्ट ने यह भी उजागर किया है कि शहरी निकाय अपने राजस्व का केवल 32% स्वतंत्र रूप से उत्पन्न करते हैं, बाकी राज्य और केंद्र सरकार के हस्तांतरण से आता है। इस लेख में हम भारत में शहरी स्थानीय निकायों के सामने आने वाली चुनौतियों पर और अधिक विस्तार से चर्चा करेंगे।

भारत में शहरी स्थानीय निकायों का संवैधानिक अधिदेश और संरचना क्या है?

74वां संशोधन अधिनियम, 1992 भारत में शहरी स्थानीय निकायों का आधार बनता है। 74वें संशोधन अधिनियम ने संविधान में भाग IX-A जोड़ा, जिसमें अनुच्छेद 243-P से 243-ZG तक के प्रावधान शामिल हैं। इसने संविधान में 12वीं अनुसूची भी जोड़ी। इसमें नगर पालिकाओं के 18 कार्यात्मक मद शामिल हैं।

भारत में शहरी स्थानीय निकायों की संरचना- भारत में शहरी स्थानीय सरकार में आठ प्रकार के शहरी स्थानीय निकाय शामिल हैं।

भारत में शहरी स्थानीय निकायों का क्या महत्व है?

1. शहरी नियोजन और विकास- शहरी स्थानीय निकाय भूमि उपयोग नियोजन, बुनियादी ढाँचे के विकास और सतत शहरी विकास को बढ़ावा देने वाली नीतियों को लागू करने में महत्वपूर्ण भूमिका निभाते हैं। उदाहरण के लिए- नगर निगम शहरों के विकास का मार्गदर्शन करने के लिए मास्टर प्लान तैयार करते हैं।
2. सेवा वितरण- शहरी स्थानीय निकाय शहरी निवासियों को जल आपूर्ति, स्वच्छता, ठोस अपशिष्ट प्रबंधन, स्ट्रीट लाइटिंग और सार्वजनिक स्वास्थ्य सेवाओं जैसी आवश्यक सेवाएँ प्रदान करने के लिए जिम्मेदार हैं।
3. आपदा और महामारी प्रबंधन- शहरी स्थानीय निकाय स्थानीय स्तर पर प्राकृतिक आपदाओं और अन्य आपात स्थितियों के प्रभाव को कम करने के लिए योजनाओं को विकसित करने और उन्हें लागू करने में शामिल हैं। उदाहरण के लिए- कोविड-19 प्रकोप प्रबंधन और मुंबई बाढ़ के दौरान BMC अग्रिम पंक्ति में थी।
4. महिलाओं और हाशिए के समूहों का सशक्तिकरण- 73वें और 74वें संविधान संशोधन अधिनियमों द्वारा अनिवार्य स्थानीय निकायों में महिलाओं और हाशिए के समूहों के लिए आरक्षण ने निर्णय लेने की प्रक्रियाओं में उनकी भागीदारी बढ़ाई है।
5. सामुदायिक भागीदारी- शहरी स्थानीय निकाय ‘सत्ता के महासागरीय चक्र’ और ‘लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण’ के माध्यम से गांधीजी के ‘पूर्ण स्वराज’ के सपने को प्रतिबिंबित करते हैं। उदाहरण के लिए वार्ड समितियाँ और सार्वजनिक परामर्श जैसे तंत्र निवासियों को स्थानीय शासन में सक्रिय रूप से शामिल होने में मदद करते हैं।

भारत में शहरी स्थानीय निकायों के सामने क्या चुनौतियाँ हैं?

वित्तपोषण संबंधी चुनौतियाँ

1. केंद्रीय और राज्य हस्तांतरण पर निर्भरता- नगरपालिका वित्त पर RBI की रिपोर्ट 2022 के अनुसार, शहरी स्थानीय निकाय अपने राजस्व के लगभग 35% के लिए राज्य और केंद्रीय हस्तांतरण पर निर्भर हैं। इसके अलावा, राज्य और केंद्र सरकार से ULB को शीर्ष-डाउन हस्तांतरण। GDP के प्रतिशत के रूप में अन्य देशों की तुलना में बेहद कम है।
2. GST के बाद के तंत्र में राजस्व जुटाने के कम रास्ते- GST के बाद के युग में यूएलबी को बिक्री कर, ऑक्ट्रोई (महाराष्ट्र जैसे राज्यों में) और स्थानीय मनोरंजन कर जैसे अपने राजस्व के प्रमुख स्रोतों के GST ढांचे में शामिल होने से नुकसान उठाना पड़ा है। उदाहरण के लिए- जीएसटी व्यवस्था में ऑक्ट्रोई करों के शामिल होने से ग्रेटर मुंबई नगर निगम (MCGM) को लगभग ₹7,000 करोड़ या अपने कुल राजस्व का 35% का नुकसान हुआ। साथ ही, केंद्र सरकार द्वारा उपकर और अधिभार में वृद्धि, जिसे हस्तांतरित करने की आवश्यकता नहीं है, ने ULB के वित्त को प्रभावित किया है।
3. निर्धारित करों से प्रत्यक्ष वित्त जुटाने में असमर्थता- ES 2018 ने संपत्ति कर की पूरी क्षमता को साकार करने में शहरी स्थानीय निकायों की विफलता को इंगित किया है, जो शहरी स्थानीय निकायों का विशेष क्षेत्र है। पीटरसन इंस्टीट्यूट ऑफ इंटरनेशनल इकोनॉमिक्स के अनुसार, चीन के यूएलबी संपत्ति करों से 20-22% वित्त जुटाते हैं जबकि भारतीय ULB संपत्ति करों से केवल 10-11% जुटाते हैं।
4. संकीर्ण कराधान शक्तियां- भारत में ULB के पास अन्य विकसित देशों की तुलना में व्यापक कराधान शक्तियां नहीं हैं। उदाहरण के लिए- चीन (ULB का प्रमुख घटक भूमि उपयोग अधिकारों को बेचने से आता है इसके अलावा, RBI की रिपोर्ट के अनुसार, 15वें वित्त आयोग द्वारा शहरी स्थानीय निकायों को अनुशंसित अनुदान में शर्तों के कारण 15% की कमी रही है।

कार्यात्मक चुनौतियाँ

1. पैरास्टेटल एजेंसियाँ- राज्य सरकार द्वारा बनाई गई विभिन्न पैरास्टेटल एजेंसियाँ स्थानीय निकायों को उनकी कार्यात्मक स्वायत्तता से वंचित करती हैं। उदाहरण के लिए- शहरी विकास प्राधिकरणों (बुनियादी ढांचे के निर्माण के लिए), सार्वजनिक निगमों (पानी, बिजली, परिवहन सेवाएँ आदि) का निर्माण।
2. कार्यों का अनुचित हस्तांतरण- स्थानीय सरकारों को कार्य सौंपने की शक्ति राज्य सरकार के पास है। अधिकांश राज्यों ने स्थानीय सरकारी निकायों को पर्याप्त कार्य नहीं सौंपे हैं।
3. जिला योजना समिति के गठन का अभाव- 74वें संशोधन के अनुसार पंचायतों और शहरी स्थानीय निकायों द्वारा तैयार विकास योजनाओं के समेकन और एकीकरण के लिए प्रत्येक जिले में एक जिला योजना समिति स्थापित की जानी चाहिए। इंडिया डेवलपमेंट रिव्यू के एक अध्ययन के अनुसार, 9 राज्यों में जिला योजना समितियाँ गैर-कार्यात्मक हैं। इसके अलावा, जिन राज्यों में डीपीसी बनाई गई हैं, उनमें से 15 राज्यों में डीपीसी एकीकृत योजनाएँ तैयार करने में विफल रही हैं।

पदाधिकारियों की चुनौतियाँ

1. शहरी स्थानीय निकायों के चुनाव कराने में देरी- राज्य सरकार द्वारा शहरी स्थानीय निकायों के चुनाव कराने में देरी की गई है, क्योंकि शहरी स्थानीय निकायों के चुनाव सुनिश्चित करने के लिए कोई संवैधानिक प्रावधान नहीं है। उदाहरण के लिए- BBMP, बैंगलोर का नगर निगम, 2020 के अंत से निर्वाचित निकाय के बिना है। एमसीडी, चेन्नई और मुंबई नगर निगमों के चुनाव कराने में नियमित रूप से देरी हुई है।
2. शहरी स्थानीय निकायों का अपराधीकरण- शहरी स्थानीय निकायों का अपराधीकरण बढ़ रहा है क्योंकि बड़ी संख्या में आपराधिक और भ्रष्ट पृष्ठभूमि वाले नगरसेवक निगमों और परिषदों में चुने जा रहे हैं।
3. नगरसेवक पति- नगरसेवक पति/मेयर पति सिंड्रोम के उभरने से शहरी क्षेत्रों में महिलाओं के राजनीतिक सशक्तीकरण का वास्तविक उद्देश्य विफल हो गया है।
4. नौकरशाही नियंत्रण- कई नकदी समृद्ध निगमों को राज्य सरकारों द्वारा नियुक्त नगर आयुक्तों द्वारा नियंत्रित किया जाता है और महापौर केवल एक औपचारिक प्रमुख होता है।
5. कर्मचारियों की कमी- शहरी स्थानीय निकायों में उन्हें सौंपे गए निर्धारित कार्यों को पूरा करने के लिए कुशल कर्मचारियों की भारी कमी है। भारत के नगर निगमों में लगभग 35% पद रिक्त हैं (2022 तक)।

कार्यशीलता चुनौती

1. नियोजित शहरीकरण सुनिश्चित करना- नगर निगम समग्र शहरी विकास की व्यापक योजना बनाने में विफल रहे हैं। इसके परिणामस्वरूप अनियंत्रित झुग्गी-झोपड़ियाँ, यातायात की भीड़ और स्कूल, पार्क और अस्पताल जैसी उचित सुविधाओं के बिना कॉलोनियाँ विकसित हुई हैं।
2. भ्रष्टाचार- MCD द्वारा ठेका देने में भ्रष्टाचार जैसे भ्रष्टाचार घोटालों ने इन निकायों की प्रभावी कार्यक्षमता को गंभीर रूप से बाधित किया है। 35 राज्यों/केंद्र शासित प्रदेशों में से केवल 11 ने सार्वजनिक प्रकटीकरण कानून लागू किया है जो प्रमुख नागरिक डेटा को प्रकाशित करने को अनिवार्य बनाता है।
3. समन्वय की कमी- केंद्र, राज्य और स्थानीय स्तर पर विभिन्न विभागों के बीच खराब समन्वय शहरी नीतियों के खराब कार्यान्वयन का कारण बनता है।

भारत में ULB के कामकाज को बेहतर बनाने के लिए आगे क्या रास्ता होना चाहिए?

शहरी शासन पर 6वें ARC की निम्नलिखित सिफारिशों और नीति आयोग की सिफारिशों को लागू किया जाना चाहिए ताकि यह सुनिश्चित किया जा सके कि ULB भारत में स्थानीय स्वशासन के सच्चे साधन के रूप में कार्य करें।

शहरी प्रशासन पर छठी ARC सिफारिशें

1. महानगर नियोजन समिति का गठन- भारत में विभिन्न स्थानीय निकायों की विकास योजना तैयार करने, योजनाओं की समीक्षा करने और समन्वय स्थापित करने के लिए महानगर नियोजन समिति का गठन किया जाना चाहिए।
2. एकीकृत महानगर परिवहन प्राधिकरण (UMTA) की स्थापना- सार्वजनिक परिवहन सेवाओं को एकीकृत और प्रबंधित करना तथा क्षेत्र में यातायात प्रबंधन में सुधार करना।
3. यूएलबी को मजबूत बनाना- नियमित चुनाव कराना, अधिकतम कार्य सौंपना और शहरी स्थानीय निकायों को पर्याप्त संसाधनों के साथ पूरक बनाना।
4. राष्ट्रीय शहरी विकास और आवास निधि (NUDHF) का निर्माण- शहरी विकास और आवास परियोजनाओं के लिए यूएलबी को वित्तीय सहायता प्रदान करने के लिए एनयूडीएचएफ बनाया जाना चाहिए।
5. PPP मॉडल और ई-गवर्नेंस का कार्यान्वयन- ULB द्वारा अपनी पारदर्शिता और कार्यप्रणाली की जवाबदेही बढ़ाने के लिए PPP मॉडल और ई-गवर्नेंस जैसे नागरिक शिकायत निवारण तंत्र को अपनाया जाना चाहिए।

नीति आयोग की सिफारिशें

1. यूएलबी के वित्तीय प्रबंधन में सुधार- ULB को अपने राजस्व बढ़ाने के लिए पर्याप्त स्रोत प्रदान किए जाने चाहिए। साथ ही, वित्त आयोग द्वारा निधियों के केंद्रीय हस्तांतरण में वृद्धि होनी चाहिए। राज्य वित्त आयोगों का नियमित रूप से गठन किया जाना चाहिए, जिसमें स्पष्ट रूप से परिभाषित संदर्भ की शर्तें (TOR) हों।
2. क्षमता निर्माण- स्थानीय सरकारी अधिकारियों, शहरी योजनाकारों और शहरी शासन में अन्य हितधारकों के लिए क्षमता निर्माण कार्यक्रम विकसित किए जाने चाहिए।
3. नागरिक भागीदारी को मजबूत करना- ULB के कामकाज में नागरिकों की भागीदारी को मजबूत करने के लिए वार्ड समितियों और गैर सरकारी संगठनों और नागरिक समाज संगठनों जैसे अन्य तंत्रों का उपयोग किया जाना चाहिए।

ULB को मजबूत करने के लिए सीएजी की सिफारिशें

CAG ने राज्य सरकारों द्वारा शहरी नियोजन जैसे प्रमुख क्षेत्रों में ULB स्वायत्तता और भागीदारी बढ़ाने की तत्काल आवश्यकता पर जोर दिया। आर्थिक, पर्यावरणीय और लोकतांत्रिक रूप से जीवंत शहरों को बढ़ावा देने के लिए मजबूत कानून, नीतियां और संस्थागत ढांचे महत्वपूर्ण हैं।